守住發(fā)展的底線

（一）底線的重要性

環(huán)境保護(hù)新路要解決的核心問題是正確處理發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系。在當(dāng)前我國快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化大背景下，其解讀應(yīng)是“在發(fā)展中守住環(huán)保的底線，在守住底線的前提下追求經(jīng)濟(jì)的快速增長”。

可見，底線問題至關(guān)重要。不清楚底線，經(jīng)濟(jì)發(fā)展在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域就會陷入盲目，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的并重、同步便無從談起；守不住底線，經(jīng)濟(jì)快速增長必然引發(fā)環(huán)境污染、生態(tài)破壞和資源短缺，可持續(xù)發(fā)展和群眾基本生命健康需求的滿足就不可能實(shí)現(xiàn)。

（二）底線是什么

筆者認(rèn)為，底線涉及兩方面內(nèi)容，一是產(chǎn)業(yè)設(shè)置、布局要符合功能區(qū)（主體功能區(qū)及環(huán)境功能區(qū)等）定位；二是排污總量要滿足環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，一切環(huán)境保護(hù)努力均不外乎在做上述兩方面工作。一個地區(qū)的功能區(qū)劃定好了，也就明確了保護(hù)什么、發(fā)展什么的目標(biāo)導(dǎo)向；污染物排放總量控制搞好了，也就解決了各個功能區(qū)環(huán)境質(zhì)量的達(dá)標(biāo)。一個地區(qū)的產(chǎn)業(yè)設(shè)置、布局符合了功能區(qū)定位，污染物排放量又滿足了環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)，環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展就實(shí)現(xiàn)了雙贏，環(huán)境保護(hù)新路也就落到了實(shí)處。產(chǎn)業(yè)設(shè)置、布局符合功能區(qū)定位，污染物排放量滿足環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的平衡點(diǎn)。

（三）從底線區(qū)分新、舊之路

我國過去發(fā)展的舊路是先污染后治理、先破壞后恢復(fù)之路。舊路下的環(huán)保底線必然頻頻被經(jīng)濟(jì)增長所突破，即不符合功能區(qū)定位的產(chǎn)業(yè)設(shè)置、布局成為普遍，不滿足環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)要求的超量排污大量存在。舊路后果有三：一是將來的污染治理和生態(tài)恢復(fù)成本很高；二是許多環(huán)境污染和生態(tài)破壞不可逆；三是待下決心治理和恢復(fù)之時，可能已經(jīng)引發(fā)嚴(yán)重的社會公害。近年來，大氣、土壤等污染加劇以及環(huán)境風(fēng)險隱患頻現(xiàn)即為底線失守的表現(xiàn)。

環(huán)境保護(hù)新路的核心是實(shí)現(xiàn)發(fā)展與保護(hù)的并重、同步，是產(chǎn)業(yè)設(shè)置、布局符合功能區(qū)定位，污染物排放量滿足環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)要求的發(fā)展之路。簡言之，就是一切經(jīng)濟(jì)活動都要在環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)前提下、在與功能區(qū)定位不沖突前提下方可進(jìn)行。

可見，新、舊之路是以保護(hù)和發(fā)展關(guān)系處理來區(qū)分，以是否守住底線為工作目標(biāo)做評判的。凡未以守住底線為目標(biāo)，不管是過去還是未來，都是在走舊路；凡以守住底線為目標(biāo)，不管是過去還是未來，都是在走環(huán)保新路。

實(shí)行底線上的倒逼

（一）倒逼的重要性

走環(huán)保新路要解決的問題是如何協(xié)調(diào)發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系，因此環(huán)保新路強(qiáng)調(diào)積極探索代價小、效益好、排放低、可持續(xù)。根據(jù)我國國情，如果底線成為各級政府和領(lǐng)導(dǎo)干部政績的紅線，即一旦突破，就遭遇諸如區(qū)域限批、責(zé)任追究、一票否決等硬約束，就必然會產(chǎn)生強(qiáng)大的倒逼作用，促使各級政府和領(lǐng)導(dǎo)干部樹立底線意識，研究如何在經(jīng)濟(jì)快速增長下，不突破環(huán)保底線，研究如何在滿足底線要求前提下追求GDP的快速增長，進(jìn)而走上“代價小、效益好、排放低、可持續(xù)”的環(huán)保新路。

（二）倒逼什么

在政績紅線、環(huán)保底線雙約束下，償還舊賬、不欠新賬、加快發(fā)展必然成為各級政府倒逼下的自覺行動。

償還舊賬，即償還轄區(qū)現(xiàn)存產(chǎn)業(yè)設(shè)置、布局不符合功能區(qū)定位，污染物排放量不滿足環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)的舊賬。目標(biāo)是通過償還舊賬盡快達(dá)到底線硬約束要求。

不欠新賬，即在新一輪經(jīng)濟(jì)增長中，做到產(chǎn)業(yè)設(shè)置、布局符合功能區(qū)定位，污染物排放量滿足環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)。目標(biāo)是通過不欠新賬達(dá)到不突破底線硬約束要求。

加快發(fā)展，即在守住底線前提下，追求經(jīng)濟(jì)的快速增長。簡言之，就是用底線范圍內(nèi)環(huán)境容量去支撐更大的經(jīng)濟(jì)規(guī)模（量化表征就是轄區(qū)單位GDP的排污強(qiáng)度不斷降低），從而真正實(shí)現(xiàn)通過底線倒逼，促進(jìn)政府實(shí)現(xiàn)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略調(diào)整和經(jīng)濟(jì)增長方式的根本轉(zhuǎn)變。

當(dāng)務(wù)之急，要盡快劃定主體功能區(qū)，盡快明確各功能區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的定位及導(dǎo)向，使功能區(qū)紅線劃定及其產(chǎn)業(yè)的定位與導(dǎo)向是否符合劃定要求成為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式一票否決的定性指標(biāo)；同時，盡快明確各功能區(qū)環(huán)境質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)，使環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及其相應(yīng)的排污總量控制是否滿足標(biāo)準(zhǔn)要求成為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式一票否決的定量指標(biāo)。以定性、定量兩項(xiàng)工作做抓手，環(huán)境保護(hù)就有望實(shí)現(xiàn)“像鋼鐵一樣硬，而不是像豆腐一樣軟”。

底線是上級政府倒逼下級政府的政績利劍。底線兩項(xiàng)指標(biāo)極易獲取，極易評價，極易考核，無需暗訪，且難以造假。底線的兩項(xiàng)指標(biāo)較以往復(fù)雜的過程控制指標(biāo)更具操作性、公正性、根本性。脫離底線論環(huán)保，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)是句空話，環(huán)保部門也必然陷入和奔忙于繁雜的過程控制之中。

（三）從底線看倒逼的壓力

由于各地資源稟賦、功能定位、經(jīng)濟(jì)規(guī)模、增長方式等不同，決定了各地滿足底線的情況不同，政府面臨的倒逼壓力也不同。滿足底線情況可分為不滿足、滿足、有余量三種，相應(yīng)倒逼的壓力也分為大、中、小三類。

對于不滿足底線、倒逼壓力大的地區(qū)，政府要做好償還舊賬工作。上級政府要重點(diǎn)考核下級政府轄區(qū)底線的改善率，即下達(dá)改善率量化指標(biāo)，并將底線改善率作為硬約束，倒逼政府采取諸如減排、整治、搬遷、調(diào)整等的過程控制措施。

對于滿足底線、倒逼壓力中等的地區(qū)，政府要做好不欠新賬工作。上級政府要重點(diǎn)考核下級政府轄區(qū)底線的鞏固率。

對于底線有余量、倒逼壓力小的地區(qū)，政府要做好加快發(fā)展工作。加大招商引資力度，利用底線和環(huán)境余量實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速增長。上級政府要重點(diǎn)考核下級政府轄區(qū)底線的達(dá)標(biāo)率。

發(fā)展與保護(hù)同等重要，不存在孰輕孰重的問題。政府不能為經(jīng)濟(jì)增長突破環(huán)保底線，“開著寶馬喝污水”；也不能片面為保護(hù)環(huán)境不發(fā)展經(jīng)濟(jì)，“守著青山綠水餓肚皮”。對于限制開發(fā)、禁止開發(fā)區(qū)，由于底線更加嚴(yán)格，本級及共同的上級人民政府要通過財政轉(zhuǎn)移支付、產(chǎn)業(yè)政策扶持、規(guī)范市場化機(jī)制等政策來平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展。守住底線也是打造中國經(jīng)濟(jì)升級版在環(huán)保領(lǐng)域的最終評判。

理性行進(jìn)中的設(shè)計

（一）行進(jìn)的主線

行進(jìn)的主線是環(huán)保工作從認(rèn)識到實(shí)踐銜接有序的綱，是對下列一系列問題的正確回答。即環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)是保障百姓的生存權(quán)，基本內(nèi)容是使百姓喝上放心的水，吃上安全的食品，呼吸上清潔的空氣，在良好的生態(tài)環(huán)境下生產(chǎn)生活；生存權(quán)的實(shí)現(xiàn)需要可考核的指標(biāo)來評價，即水環(huán)境、土壤環(huán)境、大氣環(huán)境質(zhì)量等底線的達(dá)標(biāo)；實(shí)現(xiàn)底線達(dá)標(biāo)需要明確政府的環(huán)境保護(hù)任務(wù)，即以底線倒逼的償還舊賬、不欠新賬、加快發(fā)展；完成任務(wù)需要明確具體的工作方法，即采取法律、行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等的綜合手段，并予以理性設(shè)計。

（二）行進(jìn)的理論

首先，說清一個點(diǎn)，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的平衡點(diǎn)。平衡點(diǎn)是一切經(jīng)濟(jì)活動不可突破的環(huán)保底線，是評價政府是否做好環(huán)保工作的唯一和最終標(biāo)準(zhǔn)，是環(huán)保部門參與政府綜合決策的基本定位。其次，把握兩原則，即功能區(qū)劃原則和環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)原則。兩項(xiàng)原則是一切經(jīng)濟(jì)活動的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，是政府處理發(fā)展與保護(hù)關(guān)系必須始終堅(jiān)持的原則,是環(huán)保部門實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理的基本依據(jù)。第三，做好三件事，即償還舊賬、不欠新賬、加快發(fā)展。三件事是政府發(fā)展與保護(hù)行進(jìn)征途中不斷努力的節(jié)點(diǎn)和永恒的工作主題。

（三）行進(jìn)的方法

行進(jìn)的方法在于理性構(gòu)建并有效運(yùn)行環(huán)保工作的機(jī)制，即政府對底線負(fù)總責(zé)，環(huán)保部門對滿足底線工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，各相關(guān)部門對滿足底線任務(wù)分工負(fù)責(zé)。環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督管理任務(wù)有三：將轄區(qū)底線現(xiàn)存問題理清楚；將解決底線問題本級相關(guān)部門和下一級政府任務(wù)列清楚；將行進(jìn)的方法向政府匯報清楚，通過政府目標(biāo)責(zé)任將任務(wù)落實(shí)到本級相關(guān)部門和下一級政府頭上，實(shí)行任務(wù)完成情況的考核獎懲機(jī)制。走環(huán)保新路，各級政府間要逐級明確環(huán)保底線硬約束的責(zé)任；同時，政府也要明確本級各相關(guān)部門的責(zé)任。

對底線定性、定量兩個方面的考核評價應(yīng)是全面的、必須是涵蓋全部指標(biāo)的全方位評價，如其中環(huán)境質(zhì)量應(yīng)包含水、氣、土壤等各自的全部評價指標(biāo)，而非有選擇地進(jìn)行，真正實(shí)現(xiàn)政府對所轄區(qū)域環(huán)境質(zhì)量負(fù)總責(zé)（而非對部分環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)），減免污染削減成效不斷、灰霾天氣不斷涌現(xiàn)的尷尬局面，也尊重了地方在守住底線基礎(chǔ)上的經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)。